بودجه بندی عملیاتی

بودجه بندي عملياتي

این که آغاز بودجه نويسي عملياتي و تغيير نظام بودجه ريزي سنتي در ايران با توجه به مشكلات ساختار اقتصادي موجود، تا چه ميزان مي تواند به صورت دستوري و الزامي به صورتي جهشي و ايجابي قرين موفقيت باشد، موضوعي است كه محل بحث و مداقه بيشتري است. گزارش حاضر مي كوشد تا با استفاده از ديدگاه هاي كارشناسان و متخصصان در عرصه اقتصاد و مديريت به اين مهم بپردازد و مشكلات و معضلات و راهكارهاي برون رفت از اين مشكلات را بررسي و تحليل نمايد.

بودجه ريزي هزينه اي و مشكلات آن

حدود يك صد سال قبل و در زمان انقلاب مشروطه، اولين بودجه دولتي ايران تنظيم شد كه در آن محل درآمدها و هزينه ها به صورتي دقيق، فني و مترقي – در زمان خود – مشخص شده بود. لوايح بعدي بودجه در ايران نيز به نوعي به تقليد از همين نوع بودجه نويسي بود. در اين نوع بودجه بندي در واقع دخل و خرج دولت مشخص مي شد و اينكه اين ارقام چه اثري بر رفاه و پيشرفت و توسعه خواهند داشت، موضوع بودجه نويسي نبود.

مبناي بودجه نويسي دولتي در ايران، برنامه اي – هزينه اي است. به اين معنا كه براي هر برنامه اي از سوي دولت هزينه اي در نظر گرفته مي شود تا در رديف يا فصول مربوط به آن هزينه شود. در اين سيستم تنها وظيفه مديران اين است كه بودجه را به نوعي هزينه كنند، در نتيجه اثر بخشي و كارآيي و بازدهي در قبال صرف منابع قابل تعيين نيست. در اين سيستم بودجه نويسي، تنظيم مدارك هزينه، بيشترين وقت مديران دستگاه هاي دولتي را به خود اختصاص مي دهد و مديران در تلاش هستند كه مستندات صرف هزينه ها را براي بازرسان و انجام امور حسابرسي در دست داشته باشند. همچنين هدف سازمان هايي كه متولي حسابرسي و بازرسي از سازمان ها هستند نيز در اين خلاصه مي شود كه درصدد كشف اين موضوع برآيند كه آيا بودجه تخصيص يافته به دستگاه ها و سازمان ها در رديف و فصول مربوط هزينه شده اند يا خير؟ و به همين دليل هيچ گونه شاخص بندي و استاندارد سازي براي ارزيابي عملكرد دستگاه ها انجام نمي شود. مديران مي آموزند كه چگونه صرفاٌ منابع را هزينه كنند و تنها درصدد مستند كردن هزينه هاي خود باشند.

مشكلاتي كه اين نوع نظام بودجه بندي بر اقتصاد بيمار ايران وارد مي كند بسيار زياد است. مهمترين مشكل در اين راه اين است كه منابع به هدر مي روند و به درستي از آن استفاده نمي شود. همچنين بودجه نويسي هزينه اي تابع تصميمات سياسي و اعمال نفوذ اشخاص است و اين قدرت چانه زني دستگاه ها و سازمان هاست كه ميزان بودجه را افزايش مي دهد نه ميزان عملكرد آنان.

همچنين با توجه به اينكه بدون انجام كار كارشناسي و بيشتر از حد نياز سازمان ها و وزارت خانه ها، منابع به آنها تزريق مي شود، اثرات تورمي شديدي بر جامعه وارد مي شود و طبقات متوسط و پايين جامعه را متحمل زيانها و فشارهاي زيادي مي كند.

اما مهمترين چالش اين نوع بودجه بندي، عدم پاسخگويي مديران و همچنين عدم وجود راهكارهايي براي سنجش مسووليت آنان است. همان طور كه اشاره شد همه هنر مدير در اين نوع بودجه ريزي صرف اين مي شود كه بودجه اختصاص يافته را هزينه كند. حال اينكه اين بودجه در كجا و براي انجام چه كاري و با چه كيفيتي صرف شده است سوالاتي هستند كه نظام بودجه ريزي سنتي به دنبال جوابي براي آنها نيست. اين سيستم بودجه ريزي، زمينه را براي سوء استفاده مديران دولتي از منابع و امكانات فراهم شده و ايجاد رانت و ويژه خواري و باند بازي فراهم مي كند.

بودجه عملياتي چيست؟

بودجه عملياتي سيستمي است كه در آن منابع مصرف مي شوند تا نتيجه اي منطقي، معقول و در راستاي اهداف سازمان ها بدست بيايد. در اين نظام، بودجه بندي بر مبناي اهداف صورت مي گيرد. در بودجه بندي عملياتي سازمان ها با يك طرح كلي (plan )، يك سري برنامه و تعداد بسيار زيادي پروژه روبرو هستند. در اين شيوه در يك قالب كلي، طرح ها، برنامه ها و پروژه ها مورد بررسي و ارزيابي قرار مي گيرند و با نگرش سيستمي، بودجه بندي مي شود. در اين نظام بودجه بندي، امكان مقايسه پروژه ها و برنامه ها با هم و انتخاب اثر بخش ترين آنها در نيل به اهداف كلي وجود خواهد داشت و از اين طريق مديران لايق از مديران نالايق تميز داده مي شوند.

عوامل مهم و موثر در تهيه يك بودجه جامع عملياتي شامل كميت و حجم عمليات و فعاليت ها، كيفيت عمليات و فعاليت ها و قيمت تمام شده عمليات است. در واقع تعيين و مشخص نمودن عمليات سازمان، ارتباط مستقيمي با برنامه و اهداف سازمان دارد و همچنين كيفيت عمليات و بهاي تمام شده فعاليت ها مي بايست دقيقاٌ برآورد شوند و به همان مبلغ بهاي تمام شده خدمات يا كالا، به سازمان ها بودجه تخصيص يابد و مديريت موظف مي شود كه فعاليت هاي خود را با كيفيت و بهاي تمام شده استاندارد و از پيش تعيين شده به انجام برساند.

اين نكته دقيقاٌ انتقادي است كه كارشناسان به اجراي يكباره اين نظام بودجه بندي وارد مي دانند. در ايران و در جريان برنامه سوم توسعه درصد بسيار كمي از سازمان ها با كمك شركت هاي مشاوره يا با همكاري مراكز علمي و پژوهشي از قبيل دانشگاه ها، اقدام به اجراي پروژه هاي مربوط به تعيين بهاي تمام شده خدمات خود کردند. براي اجراي بودجه بندي عملياتي لازم است تمامي بخش ها، سازمان ها، ادارات كل و وزارت خانه ها فعاليت هاي خود را مستند و بهاي تمام شده آن را محاسبه كنند، و سپس دولت به اجراي بودجه نويسي به شيوه عملياتي بپردازد.

مشكلات ساختاري بودجه بندي عملياتي

دكتر اسماعيل ملك اخلاق عضو هيات علمي دانشگاه در اين زمينه مي گويد: “ما در مباحث تخصصي ۳ نوع طبقه بندي تحت عنوان بودجه بندي سنتي، برنامه اي و عملياتي داريم. آنچه كه بيشتر در بودجه بندي سنتي كه در واقع يك نظام رايج بودجه بندي است، مورد لحاظ قرار مي گيرد، طبقه بندي انواع هزينه در سازمان مي باشد كه معمولاٌ در شكل سنتي به آن ۴ فصل و ۲۰ ماده مي گويند كه در واقع اين فصول و مواد هزينه ها را در نظام اداري تعريف مي كنند و بر اساس اين هزينه ها بودجه نوشته مي شود. در واقع در اين نظام سنتي ما در ابتدا به دنبال اين هستيم كه بر اساس اين فصول و مواد صورت هزينه هاي خود را مشخص كنيم و بر اساس آن اعتبار بودجه تخصيص يابد.”

دكتر ملك اخلاق در همين زمينه مي افزايد: در بودجه بندي برنامه اي، سازمان بايد برنامه هاي كاري خود را تعريف كرده و بر اساس آن برنامه ها، هزينه هاي خود را براي اجراي برنامه ها سنجش كند. در اين گونه سيستم ها معمولاٌ واحد برنامه ريزي، واحد فعالي است. وي بودجه بندي عملياتي را يك گام فراتر از بودجه بندي برنامه اي مي داند و معتقد است: “در اين شكل بودجه بندي برنامه ها را در قالب يك مجموعه فرآيندهاي تحقق برنامه يا مجموعه اي از عمليات براي تحقق برنامه تعريف مي كنند. در بودجه بندي عملياتي روح كلي بودجه، درگير كردن سازمان با مباحث بهاي تمام شده است.”

وي در ادامه و با اشاره به اينكه براي اجراي بودجه بندي عملياتي مي بايست پيش نيازهايي را به انجام رساند، مي گويد: سازمان ها براي آمادگي جهت بودجه نويسي عملياتي نيازمند احيا يا ايجاد واحدهايي همچون واحد برنامه ريزي، واحد آمار و اطلاعات و واحد مهندسي سيستم ها و روش ها هستند، زيرا قيمت تمام شده يك مجموعه مطالعات و آناليزهاي است كه با يك رويكرد كاملاٌ تخصصي، امكان پذير است.

اين عضو هيات علمي دانشگاه در پاسخ به سوالي در خصوص ميزان آمادگي سازمان ها براي اجراي بودجه بندي عملياتي مي گويد: “بودجه بندي عملياتي نياز به يك مجموعه آموزش ها و الگوها و مدل ها دارد تا بتواند به صورت كاربردي در سازمان ها تحقق پيدا كند. همچنين مي بايست توان تخصصي افرادي كه درگير بودجه نويسي در سازمان ها هستند افزايش يابد.” ملك اخلاق معتقد است كه هنوز هيچ كدام از اين فعاليت ها شروع نشده تا بتوانيم ادعا كنيم كه بودجه سال آينده كشور عملياتي خواهد شد.

اما بودجه بندي عملياتي مراحلي دارد. يكي از مراحل مهم در اين نظام بودجه نويسي، توليد اطلاعات در خصوص ميزان پيشرفت فعاليت هاي تعريف شده مي باشد. اينكه اين اطلاعات به چه صورت مي تواند كاملاٌ شفاف و بدون دخل و تصرف از دل پروژه ها و فعاليت ها بيرون بيايد سوالي بود كه دكتر ملك اخلاق آن را بدين شكل جواب داد: “براي اجراي بودجه بندي عملياتي سازمان ها نياز به يك سيستم اطلاعاتي بسيار قوي دارند كه كار توليد اطلاعات، پردازش اطلاعات و گزارش دهي دقيق را انجام دهد. اين سيستم در حال حاضر در سازمانهاي ما وجود ندارد.”

اين عضو هيات علمي دانشگاه در پايان مي افزايد: “قطعاٌ پياده سازي اين نظام داراي مراحلي است كه مي بايست به تدريج و مرحله به مرحله انجام شود و با يك حركت جهشي نمي توان اين سيستم را در كشور پياده كرد.”

كمبود متخصص؛ مشكل بودجه عملياتي

دكتر محمد حسن قليزاده سرپرست بورس منطقه اي گيلان نيز اجراي اين طرح به اين شكل را با مشكلاتي اساسي همراه مي داند. وي مي گويد: “ما در صدد حركت از حسابداري دولتي [سنتي] به حسابداري صنعتي [بهاي تمام شده] هستيم. بنابراين بايد بهاي تمام شده را تعريف كنيم. من معتقدم در همين ابتدا با مشكل مواجه مي شويم، زيرا تعداد متخصصاني كه بتوانند بهاي تمام شده پروژه هاي دولتي را محاسبه كنند بسيار كم است. مشكل ديگر اين است كه اطلاعات شفافي براي تهيه بودجه بندي وجود ندارد. چرا كه در يك ساختار دولتي آنچه كه مهم بوده و هست اين است كه منابع صرف شوند و كارآيي مدير از اين طريق سنجيده مي شود”. وي مي افزايد كه حركت نبايد شتاب زده باشد و براي اجراي اين نظام، نياز به سعه صدر و تربيت نيروهاي متخصص است.

وي داشتن اطلاعات جامع و نيروي متخصص را از پيش نيازهاي اجراي بودجه بندي عملياتي مي داند و مي گويد: “وقتي قرار است يك بودجه بسيار بزرگ دولتي آن هم به سبك عملياتي با حجم فعاليت بسيار وسيع تنظيم شود، بديهي است كه به نيروهاي متخصص نياز داريم، حال آنکه امروز كارشناسان ما در امر بودجه نويسي عملياتي، تخصص زيادي ندارند.

اين عضو هيات علمي دانشگاه ، خصوصي سازي را مهمترين گام در راستاي اجراي اين سيستم مي داند. در ابتدا مي بايست خصوصي سازي صورت گيرد. زيرا سازمان هاي كوچك بخش خصوصي كه طبيعتاٌ عمليات كمتر و كوچكتري انجام مي دهند، ساده تر مي توانند وارد بحث بودجه نويسي عملياتي شوند. در واقع با اين روش كه منجر به كاهش تصدي گري و كاهش اندازه و حجم دولت مي شود، از يك مديريت دولتي به يك دولت مديريتي پيش خواهيم رفت و تا زماني كه اين اقدامات انجام نشود از بودجه بندي عملياتي گفتن اشتباه است.

واقعيت يا شعار؟

واحد هاي بودجه در سازمان هاي دولتي ايران هنوز به سبك سنتي ساليان پيش، بودجه سال گذشته را ملاك قرار مي دهند و با افزودن درصدي به آن بودجه سال آينده سازمان را تخمين مي زنند. هنوز پروژه هاي مربوط به يافتن بهاي تمام شده خدمات در سطح حتي ۱۰ درصد از سازمان هاي ما نيز به انجام نرسيده است.